نویسنده کتاب گلوگاه فصل بعدی را از نقطهای آغاز میکند که پروژه دیپلماسی دولت اوباما عملا به بنبست خورده بود. با شکست طرح مبادله سوخت، مقامهای آمریکایی دوباره به مسیر جنگ اقتصادی بازگشتند. اوباما چراغسبز داد تا برنامههایی که وزارت خارجه و وزارت خزانهداری طی تابستان آماده کرده بودند به اجرا درآید، اما یک شرط افزود: پیش از آنکه آمریکا بهتنهایی پیش برود، باید تلاش کند قطعنامهای تازه در شورای امنیت سازمان ملل تصویب شود. در روایت نویسنده، رسانهایشدن تأسیسات فردو و نیز عدم پذیرش طرح مبادله سوخت از سوی تهران، پنجرهای برای اقدام چندجانبه گشود، فضای جهانی علیه ایران شکل گرفته بود و اینبار «تحریمهای سازمان ملل» میتوانست شانس واقعی داشته باشد. تحریمهای شورای امنیت میتوانست ضربه بزرگی به اقتصاد ایران وارد کند، ولی این امر مستلزم آن بود که شرکتها و کشورها هزینههای جدی بپردازند و این مشارکت در هزینهها زمانی پذیرفتنیتر میشد که بهعنوان فرمان واشنگتن ارزیابی نشود. علاوهبرآن، اگر شورای امنیت موضع سخت میگرفت، تحریمهای موجود آمریکا مشروعیت بینالمللی بیشتری مییافت و حتی کشورهای دیگر نیز به پیوستن تشویق میشدند. از نظر طراحان تحریم، از آنجا که قطعنامههای شورای امنیت از پشتوانه حقوقی برخوردارند، همه اعضای سازمان ملل از نظر فنی ملزم به رعایت میشوند و همین، «دامنه اثر» فشار را گستردهتر میکند.
در این مرحله، مقامهای آمریکایی بار دیگر به پایتختهای متحدان رفتند، اما این بار نه برای تهدید، بلکه برای عرضه «فهرست گزینههای تحریمی» که ریچارد نفیو و آدام سوبین تدوین کرده بودند. امید آن بود که اگر این بسته پیشنهادی در میان متحدان نزدیک آمریکا جا بیفتد، میتواند مادهخام قطعنامهای شود که اوباما میخواست. نویسنده تأکید میکند که این تلاشها این بار در فضای مساعدتری انجام شد، زیرا میان اروپا و آمریکا همسویی بیشتری در موضوع هستهای شکل گرفته بود. نخست آنکه بسیاری از اروپاییها اوباما را دوست داشتند و احترام او به دیپلماسی پس از هشت سال سیاست «یا با ما یا علیه ما» در دولت بوش، برای اروپا نوعی نفس تازه بود، تا جایی که کمیته نوبل نروژ تنها چند ماه پس از آغاز ریاستجمهوری اوباما به او جایزه صلح داد. دوم آنکه تغییرات سیاسی در اروپا نیز به کمک آمریکا آمد: در فرانسه، ژاک شیراک که تهدید هستهای ایران را جدی نمیگرفت، کنار رفته و نیکلا سارکوزی جای او را گرفته بود، سیاستمداری سختگیرتر و آمادهتر برای همراهی با تلاشهای واشنگتن جهت انزوای تهران. در آلمان نیز جایگزینی گرهارد شرودر با آنگلا مرکل در سال ۱۳۸۴ چرخشی مشابه ایجاد کرده بود. نویسنده میگوید در مقر اتحادیه اروپا در بروکسل نیز باد به نفع تحریمهای سختتر میوزید، بهویژه پس از آنکه ریچارد نفیو با پیگیری دوباره، دیپلماتهای اروپایی را با دقت و وسواس از میان پیشنهادهای آمریکا عبور داد و گامبهگام نشان داد هر گزینه چه اثری دارد و چگونه میتواند به متن یک قطعنامه جدید تبدیل شود.
نویسنده سپس یادآوری میکند که قطعنامههای پیشین شورای امنیت از قبل تأکید کرده بودند فعالیتهای هستهای ایران خارج از چارچوب حقوق بینالملل است، اما سازمان ملل تا آن زمان از تحریمهای گسترده پرهیز کرده بود. قطعنامههای موجود، بیشتر فروش فناوریهای هستهای به ایران را محدود میکردند و هدف آنها نه آسیب زدن به اقتصاد ایران بلکه کندکردن تدارکات هستهای بود. دولت اوباما میخواست این وضعیت را تغییر دهد. در اواخر سال ۲۰۰۹ و اوایل ۲۰۱۰، آمریکا زمینهسازی را برای قطعنامهای بسیار بلندپروازانهتر آغاز کرد، قطعنامهای که تحریمهای جامعتری علیه بانکهای ایرانی، شرکتهای نفتی و شرکتهای کشتیرانی در نظر بگیرد.
در روایت کتاب، آرایش نیروها در شورای امنیت از ابتدا روشن بود. بریتانیا و فرانسه، دو عضو اروپایی دارای کرسی دائم، رأی موافق میدادند. به ادعای نویسنده کتاب، حتی روسیه نیز که از ماجرای فردو خشمگین بود، بهطورکلی همراهی نشان میداد. گره اصلی چین بود، کشوری که برخلاف روال معمول کمتحرکی در مذاکرات سازمان ملل، این بار بهشدت مخالفت میکرد. چین خریدار عمده نفت ایران بود و در میانه بحران مالی جهانی نمیخواست رشد اقتصادی داخلی خود را به خطر اندازد. نویسنده نقل میکند که در اوج مذاکرات، یکی از دیپلماتهای اروپایی با عصبانیت کنایه زد که اگر رهبران قدیمی چین میتوانستند بشنوند جانشینان آنها اینگونه از فضیلتهای بازار آزاد نفت جهانی دفاع میکنند، آرام و قرار نداشتند. هرچند این مخالفت پکن روند مذاکرات را کند کرد، اما درنهایت آمریکا و متحدانش چین را به حمایت از نسخهای ملایمتر راضی کردند و در ۹ ژوئن ۲۰۱۰ قطعنامه شماره ۱۹۲۹ شورای امنیت تصویب شد.
نویسنده با تأکید میگوید مخالفت چین امکان تحریمهای کاملا فراگیر سازمان ملل را از میان برد، اما آمریکا توانست دو عنصر حیاتی را وارد متن نهایی کند. نخست آنکه قطعنامه از کشورها میخواست شرکتهایشان در معامله با نهادهای ثبتشده در ایران احتیاط به خرج دهند، بهویژه وقتی دلایل معقولی وجود دارد که چنین معاملهای میتواند به فعالیتهای حساس هستهای ایران کمک کند. این عبارتها به کارزار استوارت لوی برای تماس مستقیم با بانکهای خارجی و ترغیب آنها به قطع همکاری با ایران، مهر تأیید سازمان ملل داد و آن را از یک فشار صرفا آمریکایی به توصیهای با پشتوانه شورای امنیت تبدیل کرد. دوم آنکه قطعنامه راه را برای فشار بیشتر بر بخش انرژی ایران باز گذاشت. در متنی که نویسنده آن را نوعی «اشاره دلجویانه» به چین توصیف میکند، قطعنامه تأکید داشت دسترسی به انرژی متنوع و قابل اتکا برای رشد پایدار مهم است، اما همزمان از «ارتباط احتمالی» درآمدهای نفتی ایران با تأمین مالی فعالیتهای حساس هستهای سخن گفت، عبارتی که عمدا به اتحادیه اروپا پوشش حقوقی میداد تا سرمایهگذاری شرکتهای اروپایی در پروژههای انرژی ایران را ممنوع کند، زیرا اروپا از اقدام یکجانبه بدون پشتوانه روشن سازمان ملل پرهیز داشت. نویسنده یادآور میشود که سرمایهگذاری شرکتهای انرژی اروپا در ایران از اواسط دهه ۹۰ میلادی همواره خشم واشنگتن را برانگیخته بود و اکنون با ترکیب قطعنامه جدید و تحولات همزمان در کنگره، امید میرفت جریان سرمایه خارجی به صنعت انرژی ایران سرانجام به حداقل برسد.
همزمان با چکشکاری قطعنامه در نیویورک، کنگره در واشنگتن بیتاب پیشبرد تحریمهای خود بود. نویسنده مینویسد سناتور ایوان بای و نماینده هاوارد برمن طرحهای تازهای را جلو بردند و در همان حال، شماری از تردیدکنندگان میپرسیدند تحریمها واقعا تا کجا میتوانند فشار بیاورند. یکی از نمایندگان با طعنه گفته بود که از ایران میخواهند از «عزیزترین دارایی» خود یعنی برنامه هستهای دست بکشد، اما در مقابل تهدید میکنند شاید هزینههای بانکی مردم کمی بالا برود. بسیاری در کنگره مطمئن نبودند دولت اوباما حاضر است از تحریمهای «ثانویه» علیه شرکتهای خارجی طرف معامله با ایران استفاده کند؛ خط قرمزی که حتی دولت بوش هم از عبور از آن پرهیز کرده بود. بااینحال، برای نخستین بار از میانه دهه ۹۰، کنگره واقعا آماده تصویب یک قانون بزرگ برای هدفگرفتن اقتصاد ایران به نظر میرسید.
نویسنده نام این قانون را محور اصلی فصل قرار میدهد: «قانون جامع تحریمها و پاسخگویی و سلب سرمایهگذاری از ایران ــ سیسادا». به درخواست کاخ سفید، حامیان طرح پذیرفته بودند تصویب آن را تا پس از قطعنامه جدید شورای امنیت متوقف کنند. پس از تصویب قطعنامه ۱۹۲۹، نسخه نهایی قانون تنظیم شد. نویسنده توضیح میدهد که این قانون شامل ممنوعیت ارسال بنزین به ایران بود، ایدهای که برخی قانونگذاران گمان میکردند «ضربهزدن در جایگاه سوخت» میتواند همانقدر ویرانگر باشد که برای هر کشور دیگری هست، اما بهگفته نویسنده خیلی زود روشن شد این تصور نادرست بوده است. بخشهای مهمتر و دوربردتر قانون، تحریمهای ثانویه سخت علیه سرمایهگذاری در بخش انرژی ایران بود، تلاشی برای آنکه قانون تحریمهای قدیمیتر که به «ببر بیدندان» مشهور شده بود، بالاخره دندان پیدا کند. نویسنده میگوید قانون جدید بهگونهای طراحی شد که تقریبا هر سرمایهگذاری خارجی در بخش انرژی ایران، خودبهخود تحریمهای ثانویه آمریکا را فعال کند.
از سوی دیگر، قانون یک سازوکار تشویقی نیز داشت تا شرکتهای نفتی خارجی ایران را ترک کنند. این سازوکار را جیمز استاینبرگ، مقام شماره ۲ وزارت خارجه و متحد مهم استوارت لوی، طراحی کرده بود: شرکتهای نفتی اگر با وزارت خارجه برای «خروج تدریجی و برنامهمند» هماهنگ میکردند، میتوانستند معافیت بگیرند تا هم عقبنشینی را مدیریت و هم مطالبات مالی خود را وصول کنند. نویسنده تأکید میکند که ترکیب این قاعده ویژه با ممنوعیت سرمایهگذاری اتحادیه اروپا، میتوانست شرکتهای بزرگ نفت و گاز اروپا را وادار کند برای همیشه چمدانهایشان را ببندند.
اما به روایت کتاب، مهمترین بخش قانون جای دیگری بود: تهدید به تحریمهای ثانویه علیه هر بانک خارجی که با مؤسسات مالی ایرانی تحریمشده از سوی آمریکا همکاری کند؛ فهرستی که تقریبا تمام بخش مالی ایران بهجز بانک مرکزی را در بر میگرفت. نویسنده توضیح میدهد که نتیجه کارزار استوارت لوی این بود که بانکهای بزرگ جهان از قبل از ایران فاصله گرفته بودند، اما ایران هنوز با بانکهای کوچکتر شریک مییافت، بانکهایی که ارتباطشان با آمریکا عمدتا به تراکنشهای محدود وابسته بود و بنابراین ریسک همکاری با ایران را «قابل تحمل» میدیدند. نویسنده با اشاره به یک منبع تخصصی بانکی یادآور میشود که ایران دهها رابطه بانکداری کارگزاری از امارات تا ترکیه، ارمنستان و سریلانکا داشت و از همین مسیرها به یورو و درنهایت به دلار دسترسی پیدا میکرد. پیام محوری این بخش از فصل آن است که در جهان تراکنشهای مالی، «ماهی کوچک» معنا ندارد: درنهایت همه چیز به دسترسی به دلار برمیگردد و همین دسترسی میتواند از هر مسیر ممکن بهدست آید. در پشت صحنه، لوی و سوبین قانونگذاران را قانع کردند که تهدید صریح تحریم ثانویه، میتواند محاسبه سود و زیان بانکهای کوچک را برهم بزند و آنها را وادار به عقبنشینی کند، و همین بند، به سلاح تازهای در کارزار فشار تبدیل شد.
در ۲۴ ژوئن ۲۰۱۰ این قانون با حمایت کمسابقه دو حزب تصویب شد: ۴۰۸ رأی موافق در برابر ۸ رأی مخالف در مجلس نمایندگان و ۹۹ رأی موافق در برابر هیچ رأی مخالف در سنا. اوباما آن را در کاخسفید امضا کرد و بهطور ویژه از استوارت لوی، مقام باقیمانده از دولت بوش، با ستایش یاد کرد. رئیسجمهور تأکید کرد قانون جدید در امتداد اراده جامعه بینالمللی و نیز قطعنامه ۱۹۲۹ شورای امنیت است، قطعنامهای که آن را سختگیرانهترین و جامعترین تحریمهای چندجانبهای دانست که دولت ایران تا آن زمان با آن روبهرو شده بود. نویسنده نتیجه میگیرد که با «ضربه دوگانه» قطعنامه سازمان ملل و قانون تحریمی آمریکا، زیرساخت یک جنگ اقتصادی تمامعیار ساخته شد و برخلاف انتظار بسیاری، این بار اوباما بود که آن را به حرکت درآورد.
نویسنده در پایان فصل، بر نکتهای طعنهآمیز دست میگذارد: اوباما با امضای این قانون، بار دیگر منطق «یا با ما یا علیه ما» را با زبانی تازه و با ابزار اقتصاد تکرار کرد. در عمل، این قانون شرکتها و بانکهای جهان را در برابر یک انتخاب قطعی میگذاشت: تجارت با ایران یا تجارت با ایالات متحده. همانگونه که یکی از سناتورهای بانفوذ و رقیب انتخاباتی سابق اوباما صریح گفت، پیام واشنگتن دوباره این بود که جهان باید تصمیم بگیرد با کدام طرف میایستد. به این ترتیب، اگرچه ساکن کاخسفید تغییر کرده بود، ولی همان منطق «یا با ما یا علیه ما» بار دیگر حاکم بود.
|
مطالب پیشنهادی از سراسر وب |
